23 lutego 2021

Jak wprowadzić ROP – to rola państwa czy biznesu?

Jakub Tyczkowski, Prezes Zarządu Rekopol Organizacja Odzysku Opakowań – materiał z: 12. Konferencji selektywna zbiórka, segregacja i recykling odpadów #SIR2021, 16-17 lutego 2021 r.

Z całą pewnością jednym z najważniejszych obszarów przy wprowadzaniu Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta jest dyskusja na temat mechanizmu finansowego. Konsekwencją implementacji ROP zgodnie z Art. 8a ramowej dyrektywy o odpadach ma być m.in. stworzenie strumienia pieniądza, który będzie pokrywał koszty zbiórki i przygotowania do recyklingu odpadów opakowaniowych ze strumienia komunalnego. Lista tych kosztów jest jak wiemy dłuższa i mogą się tam również zawierać koszty recyklingu gdy ten jest nieopłacalny. Nie należy zapominać jaki jest fundamentalny cel wprowadzenia tego mechanizmu. Ma on silnie wspomóc realizację celów recyklingu obowiązujących w UE czyli ma wspomóc realizacje idei gospodarki gdzie obieg produktów i surowców zostanie zamknięty.

Aby ten mechanizm działał efektywnie muszą trafiać do podmiotów odpowiedzialnych za realizację tych celów w całym łańcuchu opakowaniowo-odpadowym. Pieniądz ten powinien być pieniądzem znaczonym i dedykowanym na ściśle określone działania. Każdy wypływ tego pieniądza poza tę grupę podmiotów nie wpłynie na realizację celów a jedynie na wzrost kosztów całego systemu czyli również na cenę produktu na półce.

Regulacje dot. ROP muszą zatem określać do kogo jest kierowany pieniądz ale również muszą zostać wypracowane zasady określania wielkości tego strumienia, sposobu poboru i jego dystrybucji. Bez tego system nie będzie efektywny kosztowo a ten element powinien przyświecać twórcom nowego ROP w Polsce.

Z punktu widzenia sposobu ustalania ilości pieniądza w systemie, jego poboru i sposobu dystrybucji w UE z grubsza funkcjonują 2 modele:

Obecny w większości krajów UE – opiera się na ROP zarządzanym przez biznes różnego pochodzenia
Węgry, Dania, Chorwacja – systemy podatkowe lub parapodatkowe zarządzanie przez instytucję państwową (nie jest ROP-em w rozumieniu jego założeń).

Od jakiegoś czasu w przedłużającym się dyskursie na temat nowego systemu w Polsce, wraca przykład modelu węgierskiego. Pokusiliśmy się o dokonanie analizy tamtejszych rozwiązań.

W latach 2003 – 2011 funkcjonował system oparty na odpowiedzialności biznesu i rynkowej konkurencji. W roku 2012 rozpoczyna się czas zmian: wprowadzony został podatek i stworzono instytucję państwową OHU – Narodową Agencję Zarządzania Odpadami. Od tego czasu zmieniały się instytucje, które miały zarządzać redystrybucją środków z podatków w systemie gospodarki odpadami:

2015 – 2016 – kompetencje OHU przekazane do Zarządu Narodowej Gospodarki Odpadami (OKTF NHI) – zarządzanie recyklingiem

2016 – Stworzenie Narodowego Centrum Zarządzania Odpadami i Aktywami (NHKV Plc), celem centrum było finansowanie zbiórki i przejęcie własności nad odpadami ze zbiórki

2017 – transfer komptencji OKTF NHI do Ministerstwa Rolnictwa ;

2019 – transfer zarządzania recyklingiem (NHI) do Ministerstwa Innowacji i Technologii.

W 2020 powstała propozycja prawa, które stanowi, że wszystkie działania związane z gospodarką odpadami opakowaniowymi są w kompetencji państwa, co oznacza realną nacjonalizację całego systemu.

Od strony funkcjonalnej system węgierski jest bardzo prosty – każdy podmiot wnosi opłaty w formie podatku do instytucji państwowej, która potem redystrybuuje pieniądz do tych co gospodarują odpadami. Diabeł jednak tkwi w szczegółach:

w takiej konfiguracji nie ma związku pomiędzy zbiórką, recyklingiem a wprowadzającymi czyli np. obszar eco-designu opakowań działać nie może bo uczestnicy systemu się nie widzą
zbiórka selektywna zarządzana jest przez gminy ale to instytucja państwowa wpływa na wybór firm gospodarujących odpadami (brak precyzyjnej odpowiedzialności)
instytucja państwowa określa poziom, do którego będzie przekazywane dofinansowanie i w przypadku gdy zbiórka jest wyższa niż zakładana dofinansowania za tę część już nie ma.
cały strumień odpadów jest w rękach instytucji państwowej
zbiórka niektórych frakcji nie jest w ogóle finansowana np. opakowania wielomateriałowe
Ministerstwo Innowacji i Technologii aprobuje, którzy recyklerzy uczestniczą w systemie czyli decyzja w tym obszarze nie podlega wolnemu rynkowi
brak jest elastyczności ze względu na wszechobecne przetargi w tym na sprzedaż odpadów opakowaniowych – liczy się najwyższa cena oferowana przez recyklera, przetargi trwają miesiącami
płatności przekazywane z rocznym – półtorarocznym opóźnieniem.

Najważniejsze jednak jest to, że do systemu trafia tylko 20% środków, ponieważ 80% z nich zasila węgierski budżet. Oznacza to, że koszty w systemie nie są pokrywane, brakuje inwestycji prywatnych, brakuje planowania długoterminowego.

Skutki tego widać już dziś. Koszty dla wprowadzających są wysokie podczas gdy system gospodarki odpadami jest niedofinansowany (bo trafia do niego tylko 20% tych środków) . W związku z tym, że system jest niewydolny trwa ciągła jego restrukturyzacja, a co za tym idzie brak możliwości patrzenia perspektywicznego. Z Węgier wycofało się wiele prywatnych przedsiębiorstw w tym również tych z obszaru zbiórki i sortowania.

Przykład węgierski – osiągane poziomy recyklingu

Niezbędnym elementem efektywnego systemu jest – i zawsze się za tym opowiadamy – jego nadzór i kontrola, koordynacja w celu zwiększenia efektywności, stymulowanie zbiórki, zapobieganie nieprawidłowościom, ale i promowanie najlepszych rozwiązań. Taka powinna być rola regulatora i organów nadzoru. Nie oznacza to jednak scentralizowania wszystkich środków finansowych i tych funkcji w jednym, administracyjnym ręku. To są zupełnie dwie rożne rzeczy – czas „zjednoczeń” i „pięciolatek” się nie sprawdził w przeszłości i jak widzimy na przykładzie Węgier nie sprawdza się i dziś. Budżet państwa wchłonie wszystko , każda kwota zawsze okaże się oczekiwaną, co do wydatków – nie ma żadnej gwarancji, że zostaną one przekazane zgodnie ze swoim pierwotnym przeznaczeniem, czyli na realizację celów środowiskowych. Taki był plan na Węgrzech ale jednak „coś poszło nie tak” co zostało zresztą przewidziane przez biznes na początku nacjonalizacji.

Przy takim systemie „wystrychnięci na dutka” są nie tylko płatnicy, czyli wprowadzający na rynek produkty w opakowaniach, ale i wszyscy ci, którzy liczą na nowy, zwiększony dzięki ROPowi strumień pieniądza – firmy gospodarki odpadami, recyklerzy, czy tak samo samorządy.

Zatem należy zadać sobie pytanie: Czy takiego systemu oczekujemy w Polsce?